發(fā)改財(cái)金〔2019〕1104號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
為深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，暢通市場(chǎng)主體退出渠道，降低市場(chǎng)主體退出成本，激發(fā)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)活力，完善優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)將《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》印發(fā)你們，請(qǐng)認(rèn)真組織實(shí)施，抓好任務(wù)落實(shí)。
國(guó)家發(fā)展改革委
最高人民法院
工業(yè)和信息化部
民 政 部
司 法 部
財(cái) 政 部
人力資源社會(huì)保障部
人 民 銀 行
國(guó) 資 委
稅 務(wù) 總 局
市場(chǎng)監(jiān)管總局
銀 保 監(jiān) 會(huì)
證 監(jiān) 會(huì)
2019年6月22日
加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案
市場(chǎng)主體退出制度是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。為進(jìn)一步暢通市場(chǎng)主體退出渠道，降低市場(chǎng)主體退出成本，激發(fā)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)活力，完善優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)就加快完善市場(chǎng)主體退出制度提出如下改革方案。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。
以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線(xiàn)，以促進(jìn)資源優(yōu)化配置和提高資源使用效率為目標(biāo)，按照市場(chǎng)化、法治化原則，建立健全市場(chǎng)主體退出制度，提高市場(chǎng)重組、出清的質(zhì)量和效率，促進(jìn)市場(chǎng)主體優(yōu)勝劣汰和資源優(yōu)化配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。
（二）基本原則。
——堅(jiān)持市場(chǎng)化改革。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，減少市場(chǎng)扭曲，完善優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素和資源由無(wú)效低效市場(chǎng)主體向高效市場(chǎng)主體流動(dòng)，最大程度發(fā)揮各類(lèi)要素和資源潛力。更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新調(diào)控、監(jiān)管、服務(wù)方式，為市場(chǎng)主體依法退出營(yíng)造良好的制度環(huán)境。
——堅(jiān)持法治化方向。加快完善市場(chǎng)主體退出的法律法規(guī)，尊重和保障市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利。有效銜接各類(lèi)法律法規(guī)和相關(guān)政策，有效降低市場(chǎng)主體退出交易成本。在市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，通過(guò)合理運(yùn)用公共政策，引導(dǎo)或強(qiáng)制低效無(wú)效市場(chǎng)主體依法有序退出，同時(shí)暢通退出權(quán)利救濟(jì)途徑。
——堅(jiān)持約束與激勵(lì)并舉。強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律，促進(jìn)市場(chǎng)主體審慎經(jīng)營(yíng)，防止盲目激進(jìn)經(jīng)營(yíng)和過(guò)度負(fù)債。對(duì)經(jīng)營(yíng)失敗的誠(chéng)實(shí)市場(chǎng)主體給予適當(dāng)寬容，使退出市場(chǎng)主體承擔(dān)合理有限責(zé)任，保留再創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，保護(hù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。
——堅(jiān)持保護(hù)各方合理權(quán)益。處理好企業(yè)職工、各類(lèi)債權(quán)人、股東以及其他利益相關(guān)方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，切實(shí)防范逃廢債等道德風(fēng)險(xiǎn)，確保各方依法公平合理分擔(dān)退出成本，保障市場(chǎng)主體退出穩(wěn)妥有序、風(fēng)險(xiǎn)可控。同時(shí)著眼全局和長(zhǎng)期利益，提高退出效率，防止因利益糾葛久拖不決導(dǎo)致多輸局面。
（三）總體目標(biāo)。
逐步建立起與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)，覆蓋企業(yè)等營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、非法人組織、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、個(gè)體工商戶(hù)、自然人等各類(lèi)市場(chǎng)主體的便利、高效、有序的退出制度，市場(chǎng)主體退出渠道進(jìn)一步暢通，市場(chǎng)主體退出成本明顯下降，無(wú)效低效市場(chǎng)主體加快退出，為構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制提供有力支撐。
二、規(guī)范市場(chǎng)主體退出方式
按照市場(chǎng)化法治化原則，進(jìn)一步明確市場(chǎng)主體退出方式，完善規(guī)范退出的條件、標(biāo)準(zhǔn)和具體程序，使各類(lèi)市場(chǎng)主體均有適當(dāng)?shù)耐顺龇绞胶颓馈?/span>
（一）規(guī)范自愿解散退出。企業(yè)等營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和非法人組織在其設(shè)立章程中應(yīng)按照意思自治原則依法對(duì)解散事由作出約定，當(dāng)解散事由出現(xiàn)時(shí)，除法律另有規(guī)定外，由市場(chǎng)主體按照治理程序決議解散，自愿退出市場(chǎng)。
（二）建立健全破產(chǎn)退出渠道。在進(jìn)一步完善企業(yè)破產(chǎn)制度的基礎(chǔ)上，研究建立非營(yíng)利法人、非法人組織、個(gè)體工商戶(hù)、自然人等市場(chǎng)主體的破產(chǎn)制度，擴(kuò)大破產(chǎn)制度覆蓋面，暢通存在債權(quán)債務(wù)關(guān)系的市場(chǎng)主體退出渠道。
（三）穩(wěn)妥實(shí)施強(qiáng)制解散退出。嚴(yán)格限定市場(chǎng)主體因政府公共政策規(guī)定而強(qiáng)制解散退出的條件，穩(wěn)妥處置退出后相關(guān)事宜，依法保護(hù)市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)。統(tǒng)一市場(chǎng)主體強(qiáng)制解散退出的標(biāo)準(zhǔn)和程序。對(duì)強(qiáng)制解散退出應(yīng)設(shè)定救濟(jì)程序，依法保障退出市場(chǎng)主體和利益相關(guān)方的合法權(quán)益。
（四）明確特定領(lǐng)域退出規(guī)則。因公共安全、產(chǎn)業(yè)調(diào)控、區(qū)域發(fā)展、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)等公共利益需要，有關(guān)機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制或引導(dǎo)市場(chǎng)主體從特定生產(chǎn)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)領(lǐng)域退出。研究在相關(guān)法規(guī)和政策中進(jìn)一步明確特定領(lǐng)域退出的觸發(fā)條件、補(bǔ)償機(jī)制。
三、健全清算注銷(xiāo)制度
市場(chǎng)主體出現(xiàn)解散事由，應(yīng)按程序依法組織清算組開(kāi)展清算。市場(chǎng)主體無(wú)法就自行清算達(dá)成一致或相關(guān)責(zé)任主體怠于履行清算義務(wù)的，企業(yè)等市場(chǎng)主體的股東或債權(quán)人可以依法申請(qǐng)法院指定清算組進(jìn)行強(qiáng)制清算。清算結(jié)束后，清算組應(yīng)依法及時(shí)申請(qǐng)注銷(xiāo)登記。清算過(guò)程中符合破產(chǎn)條件的，應(yīng)依法及時(shí)轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序。
（一）完善市場(chǎng)主體清算機(jī)制。
強(qiáng)化市場(chǎng)主體履行清算義務(wù)的責(zé)任，根據(jù)市場(chǎng)主體不同性質(zhì)和類(lèi)型，明確清算程序的啟動(dòng)條件和清算期限、清算義務(wù)人的權(quán)利義務(wù)。建立清算義務(wù)人怠于履行清算義務(wù)時(shí)的法律責(zé)任追究機(jī)制。完善公司解散清算與破產(chǎn)清算程序的銜接機(jī)制。（最高人民法院、國(guó)家發(fā)展改革委、司法部、市場(chǎng)監(jiān)管總局等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
（二）完善注銷(xiāo)登記制度。
提高注銷(xiāo)登記制度的便利程度，加大技術(shù)平臺(tái)投入，利用現(xiàn)代信息技術(shù)減少或取消現(xiàn)場(chǎng)辦理環(huán)節(jié)，大幅降低市場(chǎng)主體退出的交易成本。進(jìn)一步探索簡(jiǎn)化普通注銷(xiāo)程序，研究通過(guò)改革清算公告發(fā)布渠道、減少公告等待時(shí)間、對(duì)符合條件的市場(chǎng)主體豁免提交清算報(bào)告等方式，進(jìn)一步完善普通注銷(xiāo)制度。研究探索在法律法規(guī)中增加關(guān)于企業(yè)簡(jiǎn)易注銷(xiāo)登記程序等相關(guān)規(guī)定的必要性和可行性。研究建立市場(chǎng)主體強(qiáng)制退出制度，完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)因經(jīng)營(yíng)異常、違法失信而被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉的企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)等市場(chǎng)主體，依照法定程序?qū)嵤?qiáng)制退出。（市場(chǎng)監(jiān)管總局牽頭負(fù)責(zé)）
四、完善破產(chǎn)法律制度
市場(chǎng)主體達(dá)到法定破產(chǎn)條件，應(yīng)當(dāng)依法通過(guò)破產(chǎn)程序進(jìn)行清理，或推動(dòng)利益相關(guān)方庭外協(xié)議重組，以盡快盤(pán)活存量資產(chǎn)，釋放資源要素。對(duì)陷入財(cái)務(wù)困境但仍具有經(jīng)營(yíng)價(jià)值和再生希望的企業(yè)，支持債權(quán)人、債務(wù)人及利益相關(guān)方利用破產(chǎn)重整或庭外協(xié)議重組等方式，推動(dòng)企業(yè)債務(wù)、股權(quán)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)重組，恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。對(duì)喪失經(jīng)營(yíng)價(jià)值和再生無(wú)望的企業(yè)，要及時(shí)通過(guò)破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)出清。
（一）完善企業(yè)破產(chǎn)制度。
完善企業(yè)破產(chǎn)啟動(dòng)與審理程序。完善破產(chǎn)程序啟動(dòng)制度，厘清政府、法院、債務(wù)人、債權(quán)人和破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中的權(quán)利義務(wù)。企業(yè)符合破產(chǎn)條件時(shí)，應(yīng)依法及時(shí)啟動(dòng)破產(chǎn)程序，不得設(shè)定超出法律規(guī)定的條件和程序。研究規(guī)定企業(yè)和企業(yè)高級(jí)管理人員等相關(guān)責(zé)任主體在企業(yè)陷入財(cái)務(wù)困境時(shí)負(fù)有及時(shí)申請(qǐng)破產(chǎn)清算或重整義務(wù)的必要性和可行性?？偨Y(jié)執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)制度的法律地位。完善破產(chǎn)程序中債權(quán)清償順位規(guī)則。建立破產(chǎn)簡(jiǎn)易審理程序，實(shí)行破產(chǎn)案件繁簡(jiǎn)分流。完善跨境破產(chǎn)和關(guān)聯(lián)企業(yè)破產(chǎn)規(guī)則，推動(dòng)解決跨境破產(chǎn)、復(fù)雜主體破產(chǎn)難題。完善破產(chǎn)企業(yè)有關(guān)人員法律責(zé)任制度，嚴(yán)厲打擊惡意逃廢債等違法違規(guī)行為。（最高人民法院、國(guó)家發(fā)展改革委、司法部、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
研究建立預(yù)重整和庭外重組制度。完善金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人委員會(huì)制度，明確金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人委員會(huì)制度和庭內(nèi)債權(quán)人委員會(huì)制度的程序轉(zhuǎn)換和決議效力認(rèn)可機(jī)制。研究建立預(yù)重整制度，實(shí)現(xiàn)庭外重組制度、預(yù)重整制度與破產(chǎn)重整制度的有效銜接，強(qiáng)化庭外重組的公信力和約束力，明確預(yù)重整的法律地位和制度內(nèi)容。（最高人民法院、國(guó)家發(fā)展改革委、司法部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
完善企業(yè)破產(chǎn)重整制度。倡導(dǎo)積極重建的破產(chǎn)重整理念，切實(shí)解決企業(yè)破產(chǎn)污名化問(wèn)題，充分利用破產(chǎn)重整制度促進(jìn)企業(yè)重組重生。細(xì)化完善重整程序?qū)嵤┮?guī)則，明確強(qiáng)制批準(zhǔn)重整計(jì)劃的審查標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，規(guī)范法院對(duì)重整計(jì)劃的強(qiáng)制批準(zhǔn)權(quán)。完善重整程序中的分組表決機(jī)制。優(yōu)化管理人制度和管理模式，明確管理人與債務(wù)人、債權(quán)人之間的權(quán)利界限，合理發(fā)揮債務(wù)人在重整程序中的作用。建立吸收具備專(zhuān)業(yè)資質(zhì)能力的人員參與重整企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的機(jī)制，促進(jìn)重整企業(yè)保持經(jīng)營(yíng)價(jià)值。（最高人民法院、國(guó)家發(fā)展改革委、司法部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
（二）分步推進(jìn)建立自然人破產(chǎn)制度。
研究建立個(gè)人破產(chǎn)制度，重點(diǎn)解決企業(yè)破產(chǎn)產(chǎn)生的自然人連帶責(zé)任擔(dān)保債務(wù)問(wèn)題。明確自然人因擔(dān)保等原因而承擔(dān)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)的負(fù)債可依法合理免責(zé)。逐步推進(jìn)建立自然人符合條件的消費(fèi)負(fù)債可依法合理免責(zé)，最終建立全面的個(gè)人破產(chǎn)制度。（國(guó)家發(fā)展改革委、司法部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
（三）加強(qiáng)司法與行政協(xié)調(diào)配合。
完善司法與行政協(xié)調(diào)機(jī)制。地方各級(jí)人民政府應(yīng)積極支持陷入財(cái)務(wù)困境、符合破產(chǎn)條件的企業(yè)進(jìn)行重整或破產(chǎn)清算。鼓勵(lì)地方各級(jí)人民政府建立常態(tài)化的司法與行政協(xié)調(diào)機(jī)制，依法發(fā)揮政府在企業(yè)破產(chǎn)程序中的作用，協(xié)調(diào)解決破產(chǎn)過(guò)程中維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)費(fèi)保障、信用修復(fù)、企業(yè)注銷(xiāo)等問(wèn)題，同時(shí)避免對(duì)破產(chǎn)司法事務(wù)的不當(dāng)干預(yù)。（各地方人民政府負(fù)責(zé)）
明確政府部門(mén)破產(chǎn)行政管理職能。在總結(jié)完善司法與行政協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確政府部門(mén)承擔(dān)破產(chǎn)管理人監(jiān)督管理、政府各相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)、債權(quán)人利益保護(hù)、特殊破產(chǎn)案件清算以及防范惡意逃廢債等破產(chǎn)行政管理職責(zé)。（各地方人民政府負(fù)責(zé)）
（四）加強(qiáng)司法能力及中介機(jī)構(gòu)建設(shè)。
加強(qiáng)破產(chǎn)審判能力建設(shè)。深化破產(chǎn)審判機(jī)制改革，根據(jù)各地審判實(shí)踐需要，在條件成熟的中級(jí)人民法院積極推動(dòng)組建破產(chǎn)案件專(zhuān)業(yè)審判團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化破產(chǎn)案件專(zhuān)業(yè)審判團(tuán)隊(duì)的職責(zé)和內(nèi)部管理體系。加強(qiáng)對(duì)破產(chǎn)審判專(zhuān)業(yè)人員的培訓(xùn)和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)，完善對(duì)破產(chǎn)審判法官的考核機(jī)制。（各省級(jí)人民政府、最高人民法院等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）
大力培育破產(chǎn)管理人隊(duì)伍。進(jìn)一步細(xì)化完善管理人職責(zé)，明確管理人履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)惡意逃廢債等違法行為時(shí)依法提請(qǐng)法院移送偵查的職責(zé)，進(jìn)一步優(yōu)化破產(chǎn)管理人名冊(cè)制度、管理人選任機(jī)制和管理人報(bào)酬制度，積極開(kāi)展管理人履職能力培訓(xùn)工作，支持和推動(dòng)管理人行業(yè)自律組織建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)管理人的履職考核和動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，督促管理人提高責(zé)任意識(shí)和履職能力。（國(guó)家發(fā)展改革委、最高人民法院等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）